Secondo i giudici, infatti, il Comune di Nettuno non avrebbe adeguatamente considerato una precedente autorizzazione edilizia rilasciata nel 2002 e non avrebbe effettuato nel provvedimento un confronto puntuale tra quanto allora autorizzato e quanto successivamente accertato.
La sentenza ha quindi annullato la Determinazione dirigenziale del 30 luglio 2015 e la conseguente ingiunzione di demolizione numero 26/2015.
La decisione ribalta la precedente sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) del Lazio, che nell’aprile 2024 aveva invece respinto il ricorso dei proprietari, ritenendo legittimo il provvedimento comunale.
Al centro della controversia non c’è soltanto la questione della conformità urbanistica delle opere realizzate, ma soprattutto la completezza della motivazione dell’Ordinanza di demolizione.
Le opere contestate dal Comune di Nettuno
La vicenda riguarda un immobile nel quale il Comune di Nettuno aveva accertato la presenza di diverse strutture, per cui nel 2015 aveva emesso Ordinanza di demolizione.
I proprietari erano ricorsi al TAR, ma il Comune aveva evidenziato di aver
“autorizzato la realizzazione di un gazebo amovibile in struttura metallica di complessivi 102, 60 mq; al contrario, il Comune ha accertato la realizzazione di manufatto in struttura metallica di mq 133,97, al quale è stata apposta in aderenza una tettoria di ulteriori 66 mq”.
Per l’amministrazione si trattava quindi di una situazione diversa da quella autorizzata nel 2002.
La differenza tra il manufatto autorizzato e quello successivamente accertato è stata uno l’elemento centrale della controversia.
Dove ha sbagliato il Comune di Nettuno (secondo i giudici)
È proprio la precedente autorizzazione rilasciata dal Comune di Nettuno il 23 aprile 2002, protocollo 156/AP, a rappresentare il punto decisivo della sentenza del Consiglio di Stato.
Secondo i giudici, l’Ordinanza di demolizione del 2015 non faceva alcun riferimento a quel titolo edilizio, nonostante riguardasse un manufatto collocato nella stessa area e soggetta, peraltro, a vincolo cimiteriale.
Il problema individuato dal Consiglio di Stato non consiste quindi nell’affermazione secondo cui le opere fossero necessariamente tutte conformi all’autorizzazione precedente.
Il punto è diverso: prima di qualificare l’intervento come realizzato in totale assenza di titolo, l’amministrazione avrebbe dovuto esaminare il titolo del 2002 e confrontare concretamente le opere autorizzate con quelle effettivamente realizzate.
Questo confronto, secondo la sentenza, avrebbe potuto condurre a una diversa qualificazione giuridica dell’abuso e, di conseguenza, all’applicazione di un diverso regime sanzionatorio.
Perché la motivazione dell’ordinanza è stata ritenuta insufficiente
Il Consiglio di Stato ha attribuito particolare rilievo al principio secondo cui la motivazione del provvedimento amministrativo deve consentire di comprendere le ragioni della decisione assunta dall’amministrazione.
Nel caso esaminato, l’Ordinanza di demolizione descriveva le opere ritenute abusive e indicava l’assenza di un titolo autorizzativo, ma, secondo i giudici, non spiegava perché la precedente autorizzazione del 2002 non fosse rilevante.
La mancata considerazione di quel precedente titolo assume particolare importanza. In presenza di un’autorizzazione, infatti, la situazione può astrattamente rientrare in categorie differenti rispetto a quella dell’opera completamente priva di titolo.
Il Consiglio di Stato ha sottolineato che la motivazione non può essere integrata successivamente durante il processo attraverso le argomentazioni formulate dall’amministrazione davanti al giudice.
In altre parole, non è sufficiente che il Comune spieghi ora in giudizio le ragioni per le quali ritiene che le opere siano abusive. Tali ragioni dovevano risultare esplicitamente nel provvedimento originario.
Ci sono diverse categorie di abuso edilizio
È una differenza importante anche per le conseguenze sanzionatorie.
La sentenza richiama infatti le diverse fattispecie previste dal D.P.R. 380/2001, il Testo unico dell’edilizia.
La normativa distingue, in base alla gravità, tra interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, variazioni essenziali rispetto al titolo edilizio, e interventi realizzati in parziale difformità.
Si tratta di situazioni che non possono essere automaticamente equiparate.
Come osservato dal Consiglio di Stato, nel caso di un’opera completamente diversa da quella autorizzata può configurarsi una difformità totale o una variazione essenziale.
Quando invece l’intervento è riconducibile al titolo originario, ma presenta modificazioni che incidono su elementi particolari e non essenziali della costruzione, può ricorrere la fattispecie della parziale difformità.
La corretta qualificazione dell’abuso è quindi determinante anche per individuare la sanzione applicabile.
Per questo motivo, secondo i giudici, l’amministrazione avrebbe dovuto indicare nell’Ordinanza il precedente titolo edilizio e procedere a un confronto preciso tra il progetto autorizzato nel 2002 e le opere effettivamente rilevate nel 2015.
Il Consiglio di Stato: non basta il confronto fatto in giudizio
Un altro passaggio importante della sentenza riguarda il ruolo del giudice rispetto all’attività dell’amministrazione.
Il Consiglio di Stato ha escluso che il confronto tra le opere autorizzate e quelle realizzate potesse essere effettuato direttamente in sede processuale, sostituendosi all’amministrazione.
La questione non è quindi soltanto quella di stabilire se le strutture presenti nell’immobile fossero diverse da quelle previste dal titolo del 2002.
L’amministrazione avrebbe dovuto effettuare questa verifica prima dell’adozione dell’Ordinanza e renderne conto nella motivazione del provvedimento.
La successiva ricostruzione proposta dal Comune di Nettuno durante il contenzioso non poteva colmare, secondo i giudici, una lacuna considerata sostanziale.
Respinte invece alcune contestazioni degli appellanti
La decisione del Consiglio di Stato non accoglie quindi tutte le argomentazioni avanzate dai proprietari.
I giudici hanno infatti rilevato che alcune delle difese formulate in appello erano nuove rispetto a quelle presentate davanti al TAR.
In particolare, è stata considerata tardiva l’allegazione secondo cui il manufatto sarebbe costituito da mere scaffalature.
Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che la questione relativa alla presunta incompetenza funzionale del dirigente che aveva sottoscritto l’ordinanza non poteva essere esaminata in appello. Non era infatti stata formulata un’adeguata censura contro la relativa statuizione del giudice di primo grado.
Anche la questione prettamente burocratica relativa all’articolo 10-bis della legge 241 del 1990 è stata esaminata dai giudici. Il Consiglio di Stato ha confermato che il cosiddetto preavviso di rigetto riguarda i procedimenti avviati su istanza di parte, mentre nel caso in questione il provvedimento era stato adottato d’ufficio.
Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso originario dei proprietari. La precedente sentenza del TAR del Lazio è stata riformata, cioè annullata .
Cosa succede adesso
L’Ordinanza di demolizione è stata quindi annullata. Ma questo non vuol dire che i manufatti contestati siano stati sanati.
Il Comune di Nettuno potrà presentare nuove contestazioni e richieste con una nuova Ordinanza. Ma stavolta dovrà tenere conto della “tirata d’orecchi” fatta dai giudici del Consiglio di Stato.
Oppure le parti potrebbero trovare un accordo, naturalmente secondo le leggi vigenti.
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